学习借鉴超级基金法经验，建立追责制度，明确修复治理经费来源首次全国土壤污染状况视察（2005年4月~2013年12月）结果显示，全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1% 。耕地土壤点位超标率为19.4%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1% 。林地、草地和未利用地土壤点位超标率分别为10.0%、10.4%和11.4% 。
中国环境报记者霍桃 刘晓星
会场声音
环境�；げ啃逃行娜涨熬侔煺叨曰盎� 。与会专家、学者和媒体代表听取了“从美国超级基金立法执法实践看中国环境政策的影响”课题研究结果，并对土壤污染防治及相关立法、制度建设等展开讨论，分析研究了超级基金法在责任设置和实践层面中发生的诸多问题，以及为解决问题所做的修正和完善对制定我国土壤污染防治法的借鉴意义 。
环境�；げ吭四沧芄こ淌ρ畛桑和寥牢廴痉乐伪匦虢⒀细竦幕肪吃鹑巫肪恐贫�，也要建立相应的基金，要探索建立切合我国国情的资金解决机制 。
环境�；げ空吖嬖蛩竟嬖虼Ω贝Τだ罹苍疲好拦南喙亓⒎ㄊ导晕颐欠浅Ｖ匾�，在土壤污染防治行动计划中，将学习和借鉴美国超级基金法的经验 。
环境�；げ啃逃行闹魅渭址澹撼痘鸱ǖ囊桓鱿拭魈氐憔褪恰八菁凹韧�，对造成土壤污染的责任方进行终身追责 。
同时建立超级基金，经费来源于国内生产石油和进口石油产物税、化学品原料税及环境税，上述税收全部进入超级基金的托管基金，然后按每年的实际需要进行拨款 。
目前我国土壤污染形势严峻，而相关立法却严重不足 。有关专家体现，所有的污染最终都市进入土壤，是土壤易受污染且污染日趋严重的泉源所在 。面对土壤污染现状，我国现有的土壤污染恢复治理执法规则显得“捉襟见肘”，构建、完善土壤污染预防及恢复执法制度已刻不容缓 。
去年，环境�；げ炕嵬泄夭棵牌鸩萘恕锻寥牢廴痉乐涡卸苹�，会同国土资源部宣布《全国土壤污染状况视察公报》 。在加快推进土壤环境�；ち⒎ń躺�，十二届全国人大常委会已将土壤环境�；ち腥肓⒐嬖蚧谝焕嘞钅� 。
今年5月，首部土壤污染防治地方规则《湖北省土壤污染防治条例（草案）》进入审议，湖北省将率先开展试点，为已完成并列入全国人大2017年立法计划的国家《土壤污染防治法（草拟稿）》投石探路 。
有没有专门的执法规则对土壤污染进行约束 ？
综观我国现行执法规则，有关土壤污染方面的立法比力单薄，并没有专门的执法规则对土壤污染进行规范，涉及这一领域的规定散见于多部执法规章中，主要有《环境�；しā贰ⅰ锻恋毓芾矸ā贰ⅰ杜┮捣ā贰ⅰ痘九┨锉；ぬ趵贰ⅰ锻寥阑肪持柿砍叨取泛汀锻恋馗纯压娑ā返� 。
2014年新修订的《环境�；しā吩�32条、33条、42条和50条分别对土壤的视察监测、评估和修复制度、农业污染源治理与监测、工业污染源治理与监测、土壤治理资金预算等问题进行了规定 。此外，新环保法中有关制定环境质量尺度、污染物排放尺度、环境监测制度、环境影响评价修正等规定，也与我国土壤污染治理有着密切联系，配合组成了我国有关土壤污染治理的执法体系与框架 。
《土地管理法》制定的目的是为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，�；ぁ⒖⑼恋刈试�，合理利用土地，切实�；じ� 。对于防治土壤污染，做了比力原则性的规定，即在35条规定各级人民政府应当接纳措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地 。
《农业法》中与土壤污染有关的条款是第58条，主要规定农业用地应合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，接纳先进技术，�；ず吞岣叩亓�，防止农用地的污染、破坏和地力衰退 。
《基本农田�；ぬ趵吩�19条、22条、23条、25条和26条分别针对合理施用化肥和农药、基本农田地力与施肥效益恒久定位监测网点的设立、基本农田环境污染事故等问题进行了规定 。
《土壤环境质量尺度》是为了贯彻《环境�；しā�，防止土壤污染，�；ど肪�，保障农林生产，维护人体健康而制定的尺度 。它规定了土壤环境质量分类和尺度分级，以及土壤监测的采样要领和分析要领 � ？梢运怠锻寥阑肪持柿砍叨取肥蔷哂兄捶ㄐ灾实募际豕娣�，是土壤污染防治执法体系中特殊的、不行缺少的组成部门 。
此外，还有些立法或规章与土壤污染治理有一定的关联，如《清洁生产促进法》、《都市生活垃圾管理措施》、《固体废物污染环境防治法》、《农药限制使用管理规定》、《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治事情的通知》等，对于固体废物处置、土壤检测、土壤视察与修复方案等问题进行了简要规定 。
地方性立法与制度中也有对土壤�；ず椭卫淼囊恍┕娑� 。如《四川省长江水源涵养�；ぬ趵贰ⅰ栋不帐∨┮瞪肪潮；ぬ趵贰ⅰ渡虾Ｊ谢肪潮；ぬ趵贰ⅰ墩憬」烫宸衔镂廴净肪撤乐翁趵贰ⅰ渡蜓羰形廴驹暗鼗肪持卫砑靶薷垂芾泶胧返� 。
涉及土壤污染防治的现行法有哪些问题和缺失 ？
我国涉及土壤污染防治的相关执法条款疏散，缺乏系统性，大多数规定过于原则，缺乏可操作性 。
新修订的《环境�；しā返�32条规定，国家加强对土壤的�；�，建立和完善相应修复制度 � ？墒嵌杂谛薷粗贫鹊脑鹑沃魈濉⑿薷捶绞接氤叨取⒉淮锍叨鹊闹捶ê蠊任侍馊悦挥星逦墓娑� 。第50条规定，各级人民政府应当在财政预算中部署资金，支持农村饮用水水源地�；ぁ⑸钗鬯推渌掀锎χ谩⑼寥牢廴痉乐魏团┐骞た笪廴局卫淼然肪潮；な虑� 。但是对于预算资金的来源、分配和权力的配置，以及资金不足时如何进行修复治理等一系列问题也没有涉及 。
而《土地管理法》重在对耕地的面积而不是质量进行�；�，修订后的《土地管理法》仍没有对土壤污染防治做出新的规定 。农业部制定的《基本农田�；ぬ趵匪淙徊僮餍越锨�，却只偏重于对土壤的分级定档、肥力监测，也无法对土壤污染进行有针对性的防治 。
新修订的《农业法》中，虽然专门设立“农业资源与农业环境�；ぁ币徽�，并在第58条、65条涉及了化肥、农药的施用，但与《清洁生产促进法》的原则性规定类似，实际作用十分有限 。
比力有针对性的《土壤环境质量尺度》也存在土壤环境监测内容较少的问题 。南京土壤研究所研究员骆永明体现，这部尺度无论在土壤多样性和区域差异性方面，还是在土地利用方式多样性和污染物多种性方面都存在较多的空缺，亟须修订和完善 。
专家评价称，现行法对土壤污染防治的调控是原则性的、零散的、不全面的，无法完全满足土壤污染防治的具体需求 。因而，构建与完善我国的土壤污染防治执法体系势在必行 。
污染者不明、无力负担责任时，怎样确定责任方 ？
美国的超级基金法确立了4项基本的执法制度，包罗信息收集和分析制度、将实施反映行动的权力广泛授予联邦政府的制度、创设超级基金以提供治理修复资金的制度和以污染者付费原则为基础的连带的溯及既往的严格责任制度 。
对土壤污染的治理，我国实行“污染者负担”原则，这种规定看似合理，但在泛起污染者不明、无力或不愿负担责任等问题时，其实效也将大打折扣 。实践中泛起过很多污染者之间相互推诿的案例，一块受污染的土地可能已几经易手，究竟是一个污染者造成的，还是多个污染者配合造成的实难判定，对受污染的土地若继续实行“谁污染谁治理”的目标，势必会影响受污染土地的及时治理，也增加了政府及相关部门视察、监测的事情量 。
历史遗留的污染问题由谁来埋单 ？贾峰体现：“目前国内主要有两种差异意见 。一种看法认为，应在坚持法不溯及既往的前提下，由政府对其治理；另一种看法认为，完全由政府治理财政压力过大，放弃对污染者的追究也不合理 。若污染者不负担消除污染或环境修复的责任而由政府兜底的话，等同于公众来埋单，那显然是有失公允的 。”
对此，美国超级基金规则定了为清理污染付费的责任人，称为“潜在责任人” 。包罗污染设施的当前所有者或经营者；处置、经营危险物质设施的原来所有者或经营者；危险物质的运输者 。其中污染设施包罗“衡宇、建造物、地产、危险物质填埋场 。”换言之，“潜在责任人”可能包罗过去与现在的园地所有者、废弃物的发生者，以及原先将有毒物质移转到这个园地的机构 。
“更重要的是，超级基金法打破了执法界、学术界、司法界多年稳定的原则：法不溯及既往 。”贾峰体现，凭据超级基金法，许多污染行为即使其时是合法的，也应依法负担污染物清理或环境修复的执法责任；责任人之间是无限连带的，可以只针对其中一个或几个实力雄厚的潜在责任人提起追偿诉讼 。
执法规定责任人负担责任不以过错为要件，除因不行抗力、战争、第三人行为等法定免责事由之外，均应负担责任 。“潜在责任者”之间为连带责任，这就从基础上解决了污染者之间相互推诿的问题，最大限度地保障受污染土地的及时修复 。
但是美国这种严苛的立法也发生了一些毛病，导致被污染土地在被业主遗弃后，没有人愿意冒险去购置这些污染的地块，并对其进行勘察和清洁，担忧应付日后随时可能引起的环境侵权索赔 。而政府为开发利用这些地块而给予开发利用者的税收优惠或补助对于大多数企业来说得不偿失，这就严重阻碍了这些土地的治理、开发、再利用，久而久之这些土壤的污染愈演愈烈，成了真正的“棕色地块” 。
为促进反映行动快速有效地进行，相较于美国其他环境执法，超级基金法赋予行政机关更为强有力的权力，也建立了相应的权力制衡机制 。
我国环境管理正处于深刻厘革时期，在采访中，业内专家体现，制定我国的土壤污染防治法时，既要充实借鉴美国超级基金法环境责任制度的演变过程和经验教训，又要凭据我国实际情况，好比土地国家所有、经营人混杂（合资、独资）、土地稀缺等国情加以调整，制止造成“有法难依”的局面 。
事前预防与事后治理如何兼顾 ？
土壤污染治理是庞大的、专业性极强的系统工程，因此土壤污染治理执法体系的构建涉及了治理权力主体、责任主体、治理尺度、治理规划、监测与风险评估、污染土壤分类与品级、治理资金等多个方面 。
《土壤污染防治法（专家组草案）》立法组组长、武汉大学环境法研究所所长王树义解释说，广义的“土壤治理”包罗预防与土壤污染后的修复治理两个方面，即事前预防与事后治理 。凭据我国立法的以往模式，通常是将预防与治理两个方面都同时规定于一部执法中，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》等 。
“最初专家组的思路是只考虑解决已经受到污染的土壤治理问题，因为土壤污染太严重了 。好比我国台湾地域就叫《地下水和土壤污染整治法》，这个法把整治的主体、技术接纳、结果验收都规定得很明确 。后来我们发现，规划、视察、监测都是预防的活动 。因此，得出了‘防治兼顾，以治为主’的总则 。”他说 。
也有专家提出差异看法，西南政法大学的一位教授在接受记者采访时体现，相较于大气与水污染而言，土壤污染更具综合性与庞大性，而且在治理工具与手段方面差异很大，将之规定于一部法中很可能会导致条文的繁复与混乱，降低立法质量与效果 。因此，他倾向于治理与预防分别立法 。
土壤污染可能是由于废水、废气、固体废弃物或其他有毒物质的不妥排放与处置造成的，每一类污染物的性质与特点相差甚大，其所涉及的预防与治理方式也相去甚远，将其融于一部执法中，势必会加剧条文的庞大与重复 。如果为克服这一缺陷而接纳高度抽象与概括化的语言来到达立法的简洁与清晰，又会因概括性太强而导致操作性不强，在实际运用中仍需参照单行法才气实施的毛病，大大降低了执法的实用性 。
土壤污染事前预防与事后治理的工具与手段差异明显 。事前预防的工具是土壤污染源，包罗点污染源与面污染源 。因此有关事前预防的立法主要在于控制与削减污染源的排放和泄漏，其中包罗通过对大气、水等环境要素的�；な迪侄酝寥赖谋；� 。
土壤污染事后治理的立法工具是对有可能发生土壤污染的区域进行管制，并综合视察与监测等方式减轻已污染土壤对人体和其他环境要素的损害，对其进行治理与改良 。
二者之间的差异很大，如若规定于一部执法中，很难切合立法系统化、科学化的要求 。
参考其他国家对土壤污染防治方面的立法，也可以看失事前预防和事后治理分别立法的趋势 。
如日本，其土壤污染防治方面的立法包罗两部门，其中《大气污染防治法》、《水质污浊防止法》、《废弃物处置法》等组成了土壤污染预防方面的立法体系；而《土壤污染对策法》则是土壤污染恢复治理方面的主要立法 。英国《环境�；しā分械诙棵拧拔廴镜耐恋睾头掀目笊健庇朊拦摹冻痘鸱ā肪鲆酝寥牢廴镜氖潞笾卫砦勘� 。
他山之石
谁来为土壤污染埋单 ？
美国超级基金规则定，在土壤污染被发现和危险废物被处置后，美国环境署开始查找“潜在责任方” 。一旦确认了“潜在责任方”，则可能要求其负担全部治理修复用度 。如果“潜在责任方”不予合作，政府既可通过诉诸执法，强制要求其修复，也可以利用超级基金开展修复 。
凭据规定，园地所在州应分管联邦政府的修复成本，即州政府必须负担至少10%的治理修复用度，而且卖力园地的运营和维护 。
当污染责任方无法被识别或无力支付治理修复用度时，美国环境署使用信托基金即超级基金中的钱治理修复污染最严重的土壤 。也就是说由超级基金先行垫付土壤污染修复治理用度，然后通过诉讼等方式向最终责任方追索 。
据了解，超级基金的主要来源包罗原料税、环境税、财政拨款经费以及对责任的追偿用度和� ？畹� 。凭据美国政府绩效办公室的陈诉，截至2007财政年度，超级基金总计融资423亿美元，加上责任人主动修复污染土地花费的225亿美元，总金额到达648亿美元 。
此外，联邦和州政府启动“棕色地块”再开发计划、州自愿治理计划等项目，推动私人资本加入较轻污染园地的修复治理和再利用 。各经费来源为超级基金法的实施及相关修复治理计划提供了资金保障 。
在我国，虽然许多历史污染都是由于企业、工厂对土壤污染的忽视造成的，但是却很难照搬美国超级基金法，将极重的治理责任直接加在经济实力并不稳固的国内企业身上 。
对此，环境�；げ啃逃行闹魅渭址迦衔�，开展土壤污染治理必须建立类似美国超级基金的“污染园地修复基金” 。而它的功效应该逾越超级基金，为那些经济实力不足的企业暂时分管部门修复用度，使其逐步偿付应该负担的治理用度，从而引导其将环境风险作为影响企业生长的要害因素，纳入未来管理和决策的考虑领域中 。对于那些找不到责任主体或责任主体不愿接纳任何措施的，“污染园地修复基金”也可以制止因漫长的诉讼或者寻找责任方的过程而延误土壤修复事情的开展 。
毫无疑问，建立“污染园地修复基金”是开展我国土壤污染防治的有效措施 。
从超级基金的种种融资方式所占比例不难发现，维持基金的运营很洪流平上依赖于环境税收或者国家拨款，其自身增值的空间十分有限 。而在美国这样经济实力雄厚的发达国家，超级基金项目实施的后期尚且泛起了资金供应大幅减少甚至不足的现象，那么对我国来说，要想恒久支持如此庞大的一项环境支出恐怕更是难以实现 。
采访中，业内专家体现，我国如果要建立并维持这项环境基金，可以考虑扩展多样化融资方式，如刊行绿色债券、勉励民间集资等 。另外，我国应该更注重基金的自身增值，选择一些生长前景较好的环保工业投入资金，在提高环保工业科技水平的同时，每年还可以从工业运营的收入中获得牢固的收益，从而增加基金积累 。
正如贾峰所言：“如何保障其长效运行下去是极其重要的 。从美国的经验可以看出，完善的执法体系对超级基金项目的实施起到了决定性的作用 。与此同时，可以接纳经济刺激手段促进土壤修复治理 。”
虽然在美国超级基金法中，对行政管理用度的支出有较为严格的规定，但是在超级基金法的实施中，行政管理用度仍占有很高的比例，并成为执法备受争议的原因之一 。专家预测，这也将是我国开展土壤修复治理要面临的一浩劫题 。相比美国，我国行政管理体系目前仍处于不停完善的阶段，存在着部门分支庞杂、职能界限不明等问题 。因此如何提高行政管理的效率，降低行政管理支出，将资金更多用于修复治理中，对于我国未来的土壤污染治理至关重要 。
同时，由于我国特殊的国情，许多企业经历了改制、合并等过程，这使得历史遗留问题的责任识别更为庞大 。如果要进行严格的归责，可能需要花费巨额的执法成本 。因此如何“快刀斩乱麻”地处置我国历史遗留的污染土地，降低执法成本是又一个难题 。
如今，美国超级基金法已实施30余年 。据统计，自1983年～2008年，超级基金项目共治理有害土壤、废物1亿多立方米，治理垃圾渗滤液、地下水、地表水约12.9亿立方米，为数万人提供了洁净的饮用水水源 。截至2014年6月，1158块园地已完成修复工程，占累计列入国家优先治理名录园地的68.1% 。
贾峰体现，美国超级基金法的实施还发生了诸多不行量化的效益，例如减少土地资源闲置和浪费、推动环境�；さ墓诩尤牒托畔⒐弧⒎乐刮Ｏ辗衔锊皇芸刂剖头拧⑻岣哒牍诘挠狈从衬芰Φ� 。超级基金法还催生并生长了环境污染责任保险等一系列新型环境治理工具，对美国的环境管理创新起到了积极促进作用 。“此外，超级基金法最为显著的一个不行量化的效益在于其对企业的巨大威慑作用，促使企业迫于执法威严而重视环保，使诸多污染问题在源头得以预防 。”